李佐軍:解讀“十三五”：創新理念推進綠色發展

11月3日，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》正式發布。規劃中諸多新亮點引人矚目。其中，作為五大發展理念之一的“綠色發展”更是備受關注：生態文明首次列入十大目標，“美麗中國”首次寫入規劃，實行最嚴格的環境保護制度等。“十二五”收官“十三五”開局之際，回顧過去，展望未來，走生態綠色發展道路，建設美麗中國。對此，國研網專訪了國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、研究員李佐軍。

回眸“十二五”綠色增長成就

李佐軍表示，“十二五”期間取得的成就比以往歷次五年規劃期取得的成就大得多：

在經濟結構優化方面，消費對GDP的貢獻率不斷上升，第三產業超過第二產業成為國民經濟第一大產業，城鎮化率不斷提高，東西中部的平衡發展有所改善，綠色產業、低碳產業比重也在不斷上升。

在經濟質量方面，經濟質量不斷提高，部分產業技術含量有所提高，特別是信息化、互聯網等對經濟的貢獻度不斷增加，經濟和環境的協調性不斷增加，單位GDP的能耗不斷下降。

在經濟增長動力方面，已開始由主要依靠出口、投資、消費“三駕馬車”拉動增長，轉到到十八大以后更多地依靠改革、轉型、創新拉動增長，由主要依靠外需轉向主要依靠內需，由主要依靠投資轉向主要依靠消費。

在制度環境方面，經濟發展的制度環境有所改善，行政管理體制改革、國有企業、財稅制度、金融制度、戶籍制度等領域的改革都取得到了明顯進展。之所以取得如此成績，是因為正確處理了穩增長、調結構、促改革、控風險、惠民生、建生態的關系。

“十二五”這五年，生態文明建設被放在更突出的位置，融入到經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設的各方面和全過程，一項項生態文明制度改革有力推進。前不久剛通過的《關于生態文明建設的若干意見》、《生態文明體制的總體改革方案》，以及今年推出的最嚴格的《環境保護法》以及一系列與生態文明建設有關的標準、政策……一整套的制度體系開始形成。與此同時，全社會生態文明意識增強，保護生態漸漸由迫于資源環境壓力，變為自覺行動，這也是“十二五”來非常顯著的成就。

“十三五”時期機遇挑戰并存

李佐軍認為，“十三五”期間，國內外經濟政治形勢都在發生著許多新變化，會面臨很多新的挑戰。

第一，中國經濟增速換擋帶來新挑戰。“十三五”前期，中國經濟可能繼續面臨下行的壓力，與以往相比，經濟增速將明顯下一個臺階，估計會到6%-7%，不排除個別年份下降到6%以下。隨著經濟增速的換擋，將使產能過剩、地方債務和金融風險等問題凸顯，給經濟的可持續發展和社會穩定帶來挑戰。

第二，國際競爭日趨激烈帶來挑戰。2008年國際經濟危機爆發以來，以美國為代表的西方國家也開始強調推進“再工業化”、“再制造業化”，強調發展實體經濟，相對來說它們在這些領域具有明顯的技術和人才等競爭優勢。“十三五”期間，中國制造業必須向中高端升級，這就與發達國家在這些領域開始形成正面競爭，這對我們是一個挑戰。

第三是產業轉型升級帶來挑戰。隨著經濟發展進入新階段，推進產業優化升級別無選擇。但產業轉型升級需要具備一系列條件，如人才、技術、知識、信息、管理、制度等條件。但這些條件的具備往往需要一個過程，在條件不具備或不完全具備的情況下推進產業轉型升級，會面臨很多新挑戰。

第四，“高成本時代”悄然到來帶來新的挑戰。隨著中國經濟發展進入到新階段，資源環境約束加大，“人口紅利”消失，“高成本時代”悄然到來，包括土地成本、原材料成本、勞動力成本、人才成本、能源成本、環保成本、資金成本、物流成本、知識產權成本、交易成本等都在上升。而成本的全面上升會侵蝕企業的利潤空間，會限制產業的發展，會對很多行業和企業帶來挑戰。

第五，資源環境約束加大帶來挑戰。隨著工業化城鎮化快速推進，資源能源越來越短缺，環境污染壓力日益加大，從現在開始不得不加大對環境保護的力度。隨著環保力度的加大，環境污染的增量會有所控制，但已經污染的大氣、水、土壤等存量問題的解決還需要假以時日，污染絕對量還在增加，故“十三五”期間資源環境壓力依然很大。而且，中國已向國際社會承諾到2030年前后使二氧化碳排放達到峰值，這意味著今后的排放還要接受國際社會的監督和約束。

此外，還有“人口紅利”消失帶來的挑戰。從2011年開始，15歲至64歲之間的勞動年齡人口占總人口的比重開始下降，這說明中國的“人口紅利”開始消失。“十三五”期間，人口老齡化可能進一步加劇，生產性人口的占比進一步下降，這也會對經濟社會發展帶來巨大挑戰。

當然，機遇總與挑戰并存。李佐軍說，“十三五”時期我國還面臨六大新機遇：

第一，全面改革深入推進帶來新機遇。十八屆三中全會之后，中國進入全面改革新時代，改革要在經濟、政治、文化、社會、生態、黨建六個領域全面展開。所有改革都意味著各主體之間責權利關系的調整，這會帶來很多新的機遇。比如政府行政管理制度改革尤其是行政審批制度改革，對企業來說意味著交易成本的降低。金融改革中放開民營銀行的準入條件、推進利率市場化等，都會對很多主體帶來新機遇。還有財稅制度改革、戶籍制度改革、土地制度改革等等都是這樣。

第二，消費結構繼續升級帶來新機遇。消費結構升級是有規律的。過去30多年逐步滿足了吃、穿、住、行、用五大基本需求，故20世紀80年代首先發展了食品和紡織服裝等行業，90年代主要發展了彩電、冰箱、洗衣機、微波爐等行業，2000年以后又重點發展了房地產、汽車等相關行業。當然這些需求現在還存在，今后還要繼續升級。除了這五大基本需求之外，消費結構正在向“學樂康安美”等新五大需求方向升級，新五大需求分別是學習需求、快樂需求、健康需求、安全需求、美麗需求，其比重正在不斷提高過程中。無疑，新五大需求在“十三五”期間比重的進一步提高，為發展與其相適應的很多新產業帶來了新機遇。

第三，工業化進入新階段帶來新機遇。工業化分為前期、中期、后期階段，目前中國工業化已經進入到中后期階段，也就是中期向后期過渡的階段。2000年以來中國進入重化工業快速發展時期，重化工業在產業中的比重不斷提升。但過去十多年屬于重化工業發展階段的上半場，是資源能源密集型重化工業快速發展的階段，即鋼鐵、水泥、建材、汽車、石油、石化、煤炭等重化工業快速發展的階段。現在這些重化工業發展的高峰期過去了，重化工業發展階段開始進入到下半場，下半場是知識和技術密集型重化工業與生產性服務業相交融發展的階段。今年5月份出臺的《中國制造2025》提到的10個行業都是屬于知識和技術密集型重化行業。工業化進入到新階段，就為發展與工業化進程相適應的新產業帶來了新機遇。

第四，城鎮化進入新階段帶來新機遇。2014年，中國的城鎮化率達到54.77%，意味著中國城鎮化進入到加速階段的下半場。根據國際經驗，城鎮化水平達到30%-70%時屬于加速階段，加速階段上半場是30%到50%，下半場是從50%到70%。加速階段上半場是城鎮化加速發展、但又相對粗放發展的時期，下半場則是城鎮化仍然快速發展、但主要提高城鎮化品質的階段。故在下半場要推進新型城鎮化，國家也出臺了新型城鎮化戰略規劃。“十三五”期間就是快速推進新型城鎮化的階段。這個階段不像過去那樣主要發展住宅和商業地產等，而是按照人本城鎮化、市場城鎮化、協調城鎮化、特色城鎮化、集群城鎮化、綠色城鎮化、智慧城鎮化、品質城鎮化、人文城鎮化的要求，推進新型城鎮化。在這些特點的新型城鎮化中也蘊藏著很多新的機會。

第五，區域經濟一體化快速推進帶來新機遇。區域經濟一體化意味著區域內部不同城市不同地區分工協作的加深。根據亞當·斯密的理論，分工協作的加深可以大大提高效率和實現區域之間的共贏，可以帶來很多機遇。正因為如此，新一屆中央領導提出了“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶等大區域戰略。此前，還有很多如長三角、珠三角、成渝經濟帶等區域一體化戰略。“十三五”時期，區域經濟一體化將在中國大地上蓬勃展開，這也給很多區域帶來發展機遇。

第六，新一輪全球技術革命正在醞釀和突破帶來新機遇。這一輪新的全球技術革命主要體現在信息技術、新能源技術、智能制造技術等領域。為了抓住這一輪技術革命帶來的機遇，中國政府也提出了創新驅動，大眾創業、萬眾創新，制造業2025，互聯網＋，新能源革命等重大戰略。無疑，新技術的發展和應用會帶來很多新的產業發展機遇。

以市場之手推“綠色發展”之路

李佐軍表示，綠色發展此次位列五個發展理念之一，是把綠色發展提到了一個新高度，這是第一大亮點。推進“美麗中國建設”也是一個很新的概念。十八大報告、十八屆三中全會中都提到了“美麗中國”，但是，“美麗中國建設”是一個有分量的概念，我們之前說經濟建設、文化建設、社會建設，現在又加上了“美麗中國建設”，這是一個值得關注的概念。

第二個亮點是提到了四個格局：城市化格局、農業發展格局、生態安全格局、自然岸線格局。這次的自然岸線格局是一個新提法。自然岸線格局是把海洋納入了進來，用格局把中國的國土做了全方位覆蓋。

第三個亮點是提出兩個體系：一個是建立綠色低碳循環發展產業體系，另一個是清潔低碳、安全高效的現代能源體系。一方面，兩個體系是綠色發展最重要的內容；另一方面，從體系的角度詮釋使得綠色發展更加具體，也同時強調了它的全面性。

第四個亮點是提出用能權、用水權、排污權、碳排放的初始分配制度。在十八屆三中全會時提到了建立碳排放權、污染排放權、水權、節能量的交易市場，這次又強調了四權的初始分配制度，與市場形成了配套，這個制度安排也很有新意。

第五個亮點是提出了幾個具體的行動和工程：一是近零碳排放區示范工程，二是山水林田湖生態保護和修復工程，三是大規模國土綠化行動，四是藍色海灣整治行動。這四個行動和工程都非常具體和重大，近零碳排放針對的是減少二氧化碳、應對氣候變化而設計的一個工程，生態保護和修護是修復已經破壞的生態，大規模國土綠化行動是進一步開展綠化工作，藍色海灣整治行動是如何減少海灣污染，使之變成藍色，這幾個行動涉及到全域國土空間，是一個亮點。

第六個亮點是明確提出了建立省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度。這是第一次鮮明地提出來，主要是加強地方，尤其是市、縣環境的監管，解決地方保護主義、準確獲取環境數據等問題。

此外，規劃還提到了全球生態安全的問題，“為全球生態安全作出新貢獻”，反映了中國積極主動應對氣候變化，保護整個地球生態環境的擔當。

未來五年如何推進“綠色發展”

李佐軍指出，堅持綠色發展，必須堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持可持續發展，堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，加快建設資源節約型、環境友好型社會，形成人與自然和諧發展現代化建設新格局，推進美麗中國建設，為全球生態安全作出新貢獻。可見，推進綠色發展，是我國實現可持續發展的必然選擇。隨著經濟社會的發展，我國面臨資源緊缺和環境污染的壓力越來越大，必須通過堅持綠色發展和加強生態文明建設來應對壓力，緩解資源環境的約束。

堅持綠色發展，有利于實現經濟發展與環境保護相協調，探索出“既要金山銀山，也要綠水青山”的發展模式，從而使高消耗、高污染、高排放的“三高”產業加速淘汰出局，使綠色、低碳、環保的新產業、新業態快速成長。

十八屆五中全會提出，將建立健全用能權、用水權、排污權、碳排放權初始分配制度，推動形成勤儉節約的社會風尚。這意味著今后將更多發揮市場機制在促進全面節約和高效利用資源中的作用。過去我國在推動資源節約利用中更多使用的是行政手段，雖然效果立竿見影，但負面影響也比較大，不具有可持續性。我們在減少行政手段的同時，也要用好法律、道德手段，特別是發揮市場在資源配置中的決定性作用。

與其他手段相比，市場手段的優勢在于成本比較低、效益比較高，可以更好地調動各主體參與的積極性。同時，市場主體之間可以通過用能權、用水權、排污權、碳排放權的交易，實現資源優化配置，達到節能減排的效果。

以生態文明建設塑造“美麗中國”

李佐軍稱，十八大把生態文明建設上升到“五位一體”的國家戰略，明確提出要推進經濟、政治、文化、社會、生態建設，并且第一次把生態文明建設與其他四個文明建設放在同等重要位置。十八屆三中全會又系統提出了生態文明建設的制度建設思路，黨中央、國務院也專門出臺了《關于加快推進生態文明建設的意見》。這證明生態文明建設在大政方針中占據了重要的位置。如何把生態文明建設整套思路在“十三五”中落到行動中，就要有規劃。

生態文明建設在“十三五”規劃中，以及未來更長時期的經濟社會發展中占據著十分重要的地位。“十三五”期間需要把已經提出的關于生態文明建設的政策方針予以落實。

生態文明建設對于我國可持續發展或者說是整個國家命運都會產生很大影響，也與我們每個人的身體健康和生命安全息息相關。隨著中國經濟持續高速發展，快速的工業化、城鎮化帶來的資源環境壓力日益加大，因而生態文明建設也日益緊迫。

關于“十三五”規劃布局生態文明建設與以往出臺的相關法規政策的不同，李佐軍認為有以下幾個方面：

第一，生態文明建設面臨的經濟環境不一樣。“十三五”時期中國經濟開始進入新常態，即經濟增長速度由原來的高速增長轉向6%-8%的中高速增長。同時，經濟結構將進一步優化，提質增效成為今后經濟發展的主要任務。

第二，生態文明建設的內容不一樣。“十三五”期間，生態文明建設是一個包括生態空間、生態資源、生態環境、生態經濟、生態社會、生態制度等在內的完整體系，而以往生態文明建設的內容體系沒有這么完整。

第三，生態文明建設的制度環境不一樣。“十三五”期間，一系列生態文明制度體系將建立起來，特別是考核、評價、獎懲制度將建立起來，各個主體生態文明建設的責任將更加明確。同時，新的環保法開始嚴格實施。

推進生態文明建設，實現“美麗中國”愿景

李佐軍表示，美麗中國即生態文明建設，是更形象更有深層意義的口號。建設生態文明、美麗中國是一個長期的過程。生態文明建設要系統向前推進，需要在以下六個方面采取行動：

第一，優化資源能源利用結構，提高資源能源利用效率。即大力發展低碳能源、清潔能源等，發展循環經濟，提高資源能源利用效率。

第二，優化產業結構。一方面，要加快淘汰“三高”(高消耗、高污染、高排放)產業和企業；另一方面，大力發展綠色低碳產業。

第三，強化環境污染預防和治理。一方面，要高度重視大氣污染、水污染、土壤污染以及其他新型污染的預防工作。另一方面，要加大對這些污染的治理。

第四，加強生態建設和國土空間整治。生態建設包括植樹造林、水土保持、濕地保護、荒漠化治理、海洋保護等。同時，還要優化空間布局，整治國土空間，推進主體功能區建設等。

第五，加強生態社會建設。通過生態社會建設強化各個主體的生態意識，使更多的人參與到生態建設的行為中來。

第六，建立與完善生態文明建設制度。完善的制度是生態文明建設持續健康推進的重要保障，只有把制度先行建立起來，才能引導社會各個主體朝著有利于生態文明建設的方向前進。對生態文明建設的各種試點試驗，也必須規范成制度，才能持續發揮作用。

生態文明建設，不僅包括以上六個方面“條條”的落實，還有“塊塊”的落實，即通過省、市、縣、鄉鎮一級級地落實。