遼寧大連：推進環衛市場化改革

遼寧省大連市轄3個縣級市、1個縣和6個區。全市總面積12574平方公里，其中，中心城區面積2415平方公里、道路清掃保潔面積3435萬平方米。2011年1月25日，遼寧大連市政府決定實施城市中心城區環衛市場化改革。同年5月1日，16家中標環衛企業全部接管環衛作業任務，一個全新的市場化管理運行體制和機制正式建立。

問題——環衛體制機制性障礙問題突出

2011年環衛改革之前，大連環境衛生在體制方面存在著體制不順、機制不活、管干不分、投入不足、質量水平不高等一系列問題。市級負責管理，考核力度衰減，管不好、管不到位，履行政府職能薄弱;區街作業，也消極應對，缺乏動力;運行機制方面缺乏有效的競爭和激勵機制，條塊分割作業，作業運行機制僵化，缺乏活力，效率不高，環衛經費投入不足。由于體制機制障礙，導致環境衛生質量發展不平衡，后繼乏力問題非常突出。

大連在設計環衛改革方案時，曾提出國企、事業單位企業化運行和完全市場化3種方案。通過兩次到國內已經開展市場化的城市考察中發現，國企和事業單位企業化運行雖然能夠保證平穩過渡和環衛公益性特征，但存在換湯不換藥、作業質量變化不大、機構可能臃腫、經營意識不強等問題。同時，又發現當時的市場化改革存在著“甩包袱”、公益性不足、工人權益保障不夠等問題，甚至有的改成市場化的城市又改回來，出現回流。

通過調研分析，大連市政府認為，只有完全市場化，公平、公正、公開選擇市場主體，方能破解存在的體制機制性障礙問題。大連決定按照市場化的方向，以“無震蕩改革”為原則，在中心城區進行一次高起點的環衛市場化改革。

做法——三個關鍵環節解決“人往哪里去，錢從何處來”難點

大連在總結國內環衛市場化經驗教訓的基礎上，結合實際，對機構設置、市場招標、經費保障、人員安置和資產處置等進行頂層設計，制訂了環衛事業改革實施意見。為協調推進改革工作，成立了大連市環衛事業改革領導小組，制訂推進工作方案，組建了由有關委、辦、局參加的綜合協調組、人員安排組、資產評估組、標準制定組、經費核定組和招標協調組，并在工作計劃指導下推進各項工作。在改革實施過程中，先后出臺環衛改革實施意見的解釋等14部配套辦法、標準等文件。改革相關文件思路明確、原則清晰、政策合理、措施得當，有力地推進了環衛事業改革進程。

環衛改革的關鍵，是如何解決“人往哪里去，錢從何處來”的問題。為此，大連抓住了3個關鍵環節。

環節一：人員分流安置

按照“待遇不降低、身份不改變”的原則，大連對原事業在編人員通過劃入新組建的環衛管理機構工作、進入環衛企業工作、離崗休息、息崗4種方式進行了妥善安置。進入企業、離崗和息崗這3部分人員均保留事業身份，待達到法定退休年齡時按事業人員辦理退休手續。中心城區原事業在編人員1012名，其中進入新組建的環衛管理機構210名、進入企業282名、離崗498名、息崗22名。人員安置平穩順暢，達到了“無震蕩改革”的基本要求。

環節二：合理確定經費

按照“以事核費、費隨事轉”的經費保障原則，在確定市場化作業范圍和測定作業任務量的基礎上，依據國家勞動定額，參照國內其他城市，結合大連實際情況，分別組織市城建局和造價咨詢公司按照市場化運作方式對作業經費進行測算，確定了政府招標控制價。經費測算工作不僅統一了作業標準和勞動定額，同時提高了工人工資水平，還一舉解決了環衛行業多年存在的非事業身份人員不交社會保險的問題。環衛作業經費總額，由改革前的2.14億元增加至今年的4.15億元(不含社會保險);每年按照環衛作業量及作業標準的變動情況及時調整資金撥付。同時，根據道路保潔等級、物價上漲指數、最低工資標準等，每兩年調整作業價格，確保環衛作業順利實施。

環節三：妥善處置資產

環衛資產分兩部分處置：一是所有環衛作業車輛及設備，經資產評估按凈值出讓企業;二是作息點、停車場、車庫、公廁、小型壓縮站等不動產仍屬政府資產，無償交由企業維護、管養。在確保垃圾中轉設施、公共廁所、作息點、果皮箱等環衛公共設施政府資金投入不降低的情況下，實行環衛資產的兩種處置方式，引入了社會資本，同時，確保了國有資產不流失。大連各類環衛專用車輛由改革之初的344臺，到2014年底已擁有各類專業作業車輛676余臺。

無論市場化還是事業運行，有一支穩定的環衛作業隊伍是行業穩定運行的基礎。在改革之初，大連確定的事業身份人員保留身份、臨時工進入企業工作的人員安置辦法，最大限度保證了隊伍穩定;重新招標之前，與企業簽訂了移交協議，制定了嚴格的人員安置和資產移交條款;當企業不能正常移交時，采取扣留履約保證金和按日罰款的辦法，促使未中標企業按期移交。

政府——職責不能丟 強化運行監管

市場化改革并不意味著減輕政府部門的工作量，相反，政府部門的監管責任和壓力會更大。

為確保企業在一定規則下規范運行，一是制定嚴格的監管協議，2015年重新招標時，對監管協議做了大幅度改動，由原來的11個部分組成修改為17個部分，增加了項目運營管理、資產管理與維護、退出機制、項目移交、人員安置等若干條款;二是明確違規違約行為，詳細列明了四年改革運行企業已經存在或可能存在的違規違約行為，共計28項，同時，采取警告、責令限期改正和誡勉談話等手段對企業加以管控;三是建立退出機制，明確運營期內企業退出的標準、條件，這些條件共分三大類、16小項，三大類為重大違法行為、重大違規行為和重大作業質量問題，發生上述重大問題時，按規定程序解除協議，實施接管。