雙碳背景下“十四五”時期大宗固廢綜合利用發展建議

大宗固廢綜合利用格局基本形成

黨的“十八大”以來，我國把資源綜合利用納入全面加強生態文明建設“五位一體”總體布局。隨著生態文明建設的深入推進和環境保護要求的不斷提高，大宗固廢綜合利用作為我國構建綠色低碳循環經濟體系的重要組成部分，既是資源綜合利用、全面提高資源利用效率的本質要求，更是助力實現碳達峰碳中和、建設美麗中國的重要支撐。經過多年培育和發展，大宗固廢綜合利用規模水平不斷提高、產業體系不斷健全、政策制度和長效機制不斷完善、創新實踐不斷取得突破，大宗固廢綜合利用由“低效、低值、分散利用”向“高效、高值、規模利用”整體轉變取得積極進展。

（1）產業規模穩步擴大

“十三五”期間，我國大宗固廢綜合利用產業規模不斷擴大，綜合利用率不斷提高，累計綜合利用各類大宗固廢約130億噸。2019年，煤矸石、粉煤灰、尾礦(共伴生礦)、冶煉渣、工業副產石膏、建筑垃圾、農作物秸稈等7類主要品類大宗固廢產生量約為63億噸，綜合利用量為35.4億噸，綜合利用率約為55.9%，比2015年提高5個百分點。隨著綜合利用產業的快速發展，預計到2025年，大宗固廢綜合利用量將持續擴大達到47.8億噸，綜合利用率提高至60.9%。其中，煤矸石、粉煤灰、工業副產石膏和農作物秸稈等品類大宗固廢綜合利用率較高，2019年分別達到70%、78%、70%和86%，對緩解我國部分行業原材料緊缺、提高資源利用高效率、改善生態環境質量、促進綜合利用產業綠色高質量發展發揮了重要作用。

（2）科技創新不斷突破

“十三五”期間，大宗固廢綜合利用技術取得了長足的進展。一方面，國家對固廢資源化的科技研發重視程度不斷增加，科技部將固廢資源化納入國家重點研發計劃，科研院所、大型國企、專業化私企等參與大宗固廢資源化科技研發積極性不斷增強，尾礦膠結充填技術、鋼渣有壓熱悶技術、鉛鋅共生氧化礦和鋅浸渣強化熔煉技術與設備、工業副產石膏生產建筑石膏和紙面石膏板裝備、工業固體廢棄物生產新型墻材成套裝備等一大批成熟先進的技術裝備不斷涌現。另一方面，生態環境部、工信部等部門先后組織編制/修訂了《國家先進污染防治技術目錄(固體廢物處理處置領域)》(2017年)《國家工業資源綜合利用先進適用技術裝備目錄》《國家鼓勵發展的重大環保技術裝備目錄(2017年版)》《首臺(套)重大技術裝備推廣應用指導目錄(2019)》等技術目錄，極大促進了大宗固廢資源綜合利用先進適用技術裝備的推廣應用。

（3）法規政策日趨完善

“十三五”以來，《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》《環境保護稅法》《資源稅法》等法律陸續修訂出臺，《資源綜合利用法》正在抓緊制定，相關法律體系的不斷完善進一步加強了綜合利用產業鏈上下游企業的責任和義務，為我國大宗固廢綜合利用產業的高質量發展提供了良好的機遇和堅實的法律保障。例如2020年新修訂《固廢法》的實施為“十四五”的固廢治理新篇章夯實了法治基礎，《資源綜合利用法》將對資源高效化利用產生積極深遠影響。在政策方面，國家發改委牽頭加強戰略部署和頂層設計，先后于2019年和2021年印發《關于推進大宗固體廢棄物綜合利用產業集聚發展的通知》《關于“十四五”大宗固體廢棄物綜合利用的指導意見》《關于開展大宗固體廢棄物綜合利用示范的通知》，目前已培育形成了50個大宗固體廢棄物綜合利用基地和60個工業資源綜合利用基地，到2025年兩類基地建設累計達到100個和110個，將有助于形成多途徑、高附加值的綜合利用發展新格局。同時，隨著節能環保等戰略性新興產業政策的實施，又將為大宗固廢綜合利用產業快速發展提供強大驅動力和良好政策環境。

受資源稟賦、能源結構、發展階段等因素影響，我國大宗固廢綜合利用仍面臨產生強度高、利用不充分、綜合利用產品附加值低等嚴峻形勢。目前我國大宗固廢累計堆存量約600億噸，年新增堆存量近30億噸，量大面廣。受制于經濟水平、技術水平、市場條件等條件，仍存在固體廢棄物的無序堆存和隨意傾倒現象，赤泥、鋼渣等部分品種大宗固廢的綜合利用率和安全處置率均處于較低水平，少部分廢棄物通過資源化技術形成再生產品，但沒有形成產業化規模等問題。

“十四五”時期，我國將開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，圍繞推動高質量發展的主題，全面提高資源利用效率的任務更加迫切。如何落實碳達峰碳中和目標，切實轉變發展方式，系統發力推動大宗固廢綜合利用效率大幅提高，實現大宗固廢綜合利用產業綠色高質量發展，需要立足新發展階段進行全局性謀劃。

大宗固廢綜合利用面臨的新形勢

（1）新資源觀要求資源高效利用

經濟社會可持續發展，需要以資源可持續利用來支撐，而大宗固廢綜合利用已成為資源可持續利用的重要環節。推進大宗固廢綜合利用，是“十四五”時期大幅提高資源利用效率發展目標的重要部署。習近平總書記在黨的十九大報告中強調“推進資源全面節約和循環利用”；黨的十九屆四中全會提出“實行最嚴格的生態環境保護制度，全面建立資源高效利用制度”；黨的十九屆五中全會作出了“能源資源配置更加合理，利用效率大幅提高，主要污染物排放總量持續減少，生態環境持續改善”的決策部署；“十四五”規劃和遠景目標提出要“加強大宗固體廢棄物綜合利用”“全面提高資源利用效率”。新資源觀的確立，既是破解保護與發展突出矛盾的迫切需要，更是事關中華民族永續發展和偉大復興的重大戰略問題，為今后一段時期大力推進大宗固廢綜合利用指明了方向。

在我國從工業大國發展為工業強國的關鍵階段，戰略性關鍵礦產資源的有效供給對產業發展日益重要，固體廢棄物的資源化和循環利用將成為資源供應的重要來源之一。例如，固廢資源利用可深度資源化提煉廢銅、廢鉛等多種再生金屬及金銀等稀有金屬，粉煤灰、煤矸石、工業副產石膏、尾礦廢石、建筑垃圾等已成為了天然礦產資源的重要補充。因此，在新資源觀的背景下，大宗固廢綜合利用既是源頭解決突出環境問題的重要手段，更是提升資源利用效率的關鍵措施，能夠為全面推動經濟社會綠色轉型、加快建設人與自然和諧共生的現代化奠定堅實的資源基礎。

（2）雙碳目標需要替代利用助力

2020年習近平主席在第七十五屆聯合國大會上宣布我國“30-60”目標，碳中和成為各國的共同取向。黨的十九屆五中全會提出要“落實2030年應對氣候變化國家自主貢獻目標，錨定努力爭取2060年前實現碳中和”。2021年《關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見》提出建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系，確保實現碳達峰、碳中和。雙碳背景下，新的發展形式也對大宗固廢的綜合利用提出新的要求。開展大宗固廢綜合利用對節約和替代原生資源、有效減少碳排放等具有顯著的協同效應，是實現碳達峰碳中和目標的重要途徑之一。

由于大宗固廢有著明顯的資源特征，利用大宗固廢制備建材，能有效減少開采、運輸、破碎研磨等環節，綜合節能降碳效益十分顯著。例如，大宗固廢生產砂石骨料，每綜合利用1噸建筑垃圾可減少二氧化碳排放3.7千克；高爐礦渣作為水泥摻和料，每生產1噸水泥可節約50%的能源消耗；2噸農作物秸稈所蘊含的熱值大約相當于1噸標煤，綜合利用可減少2.66噸二氧化碳。大宗固廢綜合利用兼具環保、循環經濟和節能降碳多種屬性，將成為碳達峰碳中和背景下固廢處置的“新主線”。為此，在“十四五”碳達峰的關鍵期、窗口期，要進一步強化大宗固廢的合理和高效利用，有效降低單位國民生產總值資源消耗強度和二氧化碳排放強度，充分發揮對碳達峰碳中和目標實現的積極推動作用。

（3）區域轉型亟待綜合利用支撐

習近平總書記在黨的十九大報告中強調實施區域協調發展戰略。京津冀、長江經濟帶、粵港澳大灣區等國家重大區域的持續穩定是我國發展的重要基礎。然而不容忽視的是，京津冀、黃河流域、長江經濟帶等重點區域都是大宗固廢主要“貢獻點”，而同時又是生態環境保護重要攻堅陣地，大量固體廢物堆累將嚴重影響區域轉型發展。例如，黃河流域是我國重要的生態屏障和重要的經濟地帶，更是我國的“能源流域”，其煤炭儲量占全國50%以上，是我國重要能源、重化工和基礎工業基地，上游榆林、鄂爾多斯、烏海、寧東等地煤矸石、粉煤灰和脫硫石膏等固體廢物產量和堆存量均處于較高水平，自我消納固廢資源綜合利用產品的能力有限，大量貯存堆積的固體廢物對周邊土壤、地表水及地下水等帶來污染，進而對黃河流域水源和生態環境安全造成隱患。與此同時，以內蒙古為例，其工業結構主要以電力、冶煉為主，建筑材料等主要利廢行業產能嚴重過剩，且受季節影響較大，資源化利用途徑不暢，產品附加值較低。

在新的發展階段，亟需提高國家重大戰略區域內大宗固廢的綜合利用能力，按照“重在保護、要在治理”要求，統籌推進區域大宗固廢“減量化、資源化、無害化”，結合區域內大宗固廢產排特點，積極探索多產業、跨區域的大宗固廢協同利用機制，不斷推進大宗固廢綜合利用綠色、高效、創新發展，對于實現國家重大戰略區的生態保護和高質量發展具有重大的現實意義。

“十四五”發展建議

立足于新發展階段，“十四五”時期應縱深推動大宗固廢綜合利用發展，系統謀劃、重點突破、整體推進、精準發力，實現大宗固廢綜合利用規模、速度、質量、結構、效益有機統一，助力實現碳達峰碳中和目標。

（1）提高各類大宗固廢綜合利用效率

一推進礦業廢棄物高效利用。一方面，推動礦業廢棄物規模化利用。以尾礦大規模低成本充填為主要發展方向，推廣應用尾礦大規模低成本濃縮、大泵量高濃度井下輸送、低成本尾礦充填膠凝材料等技術開展井下充填，修復采空區、塌陷地等。另一方面，推動礦業廢棄物的高值化利用。大力推進尾礦再選、尾礦伴生有用組分高效分離提取、高附加值利用，推動提取有效金屬后剩余廢渣的規模化利用。加大推動非金屬礦產業開展“近零尾礦”加工利用技術，低品位和伴生礦物的選礦提純及產品應用研發技術加快實現產業化。

二推動工業廢棄物高效利用。一方面，推動工業廢棄物規模化利用。對于利用技術較成熟、應用范圍較廣、利用量較大的粉煤灰、煤矸石、高爐礦渣(水渣)、脫硫石膏等大宗固廢，要積極推動與建材等利廢產業的融合發展，在產業布局優化、制度配套、激勵措施等方面鼓勵固廢作為原料替代原生資源，推動高效規模化利用。例如深入推動粉煤灰用于建材生產、建筑和道路工程建設、農業應用等，有序引導煤矸石發電及生產建材、復墾綠化等利用。另一方面，推動工業廢棄物高值化利用。因地制宜開展煤矸石多元素、多組分梯級利用，積極開展提取有用礦物元素，重點推廣煤矸石生產農業肥料等高附加值產品。大力發展粉煤灰基于有價元素提取的高值化應用，開發多元化綜合利用產品體系。推動非金屬產業廢渣高質化利用，分區域分種類提升工業副產石膏綜合利用質量。

三加強農業固體廢物高值化利用。大力推動農作物秸稈肥料化、飼料化、燃料化、基料化和原料化利用。根據農林廢棄物資源的數量、品種，結合利用現狀，因地制宜選擇綜合利用方式，統籌兼顧、合理引導能源化、工業化等綜合利用，不斷拓展利用領域，推動生物質能源替代化石能源。加強區域農林廢棄物收儲體系建設，鼓勵利用農林廢棄物生產紙張、環保板材、裝飾裝修材料、家具以及生物質能源材料等固碳產品。

四拓寬建筑垃圾利用途徑。加強建筑垃圾前段分選技術裝備開發，在擴大生產再生骨料用于道路基層等產品規模的基礎上，探索農林用土、礦山修復、回填及環境治理等利用方式。完善產品標準和應用技術規范，鼓勵先進技術裝備研發和工程化應用，推動建筑垃圾的收集、清運、分揀、加工利用、無害化處理、市場推廣的一體化利用發展模式。

五開展新型固廢綜合利用。探索建立退役光伏組件、風電機組葉片等新型固廢回收網絡，研發高效拆解、清潔利用的共性關鍵技術及設備，優選工藝路線，布局建設新型固廢綜合利用項目，探索可持續發展的商業模式。

（2）創新構建大宗固廢綜合治理模式

一建立多產業協同利用模式。建立完善重點領域大宗固廢綜合利用產業協同發展體制機制，依托固廢產生集中區域，健全大宗固廢綜合利用產業體系，貫通固廢資源排放、處置、加工、流通、應用等環節，打破行業保護與壁壘，強化產業責任與分工。鼓勵上下游企業采取合資、合作等方式，推進大宗固廢綜合利用與化工、水泥、煤電、冶煉等傳統產業耦合鏈接，形成多產業協同融合發展模式，促進固廢資源供需鏈與價值鏈的優化配置。

二完善專業化運作模式。針對赤泥等多組分復雜難用大宗固廢，依托專業公司，提升分選加工處理水平。強化大宗固廢處置的商業運營，以固廢資源綜合利用為紐帶，向固廢資源的檢驗檢測、診斷、評估評價、技術裝備、產業化項目工程建設、標準規范、信息統計、金融服務、人才培訓等產業鏈各環節延伸，形成具有競爭優勢的服務型產業，構建產業鏈間協同發展的小循環，推動產業聯動和耦合共生。

三建立互聯網+大宗固廢綜合利用模式。充分利用大數據、互聯網等現代化信息技術手段，推動大宗固廢產生量大的行業和地區建設大宗固廢監管信息系統，對大宗固廢產生、貯存、轉運、利用等動態信息進行實時統計，完善基于信息數據系統的產業管理體系。建立完善大宗固廢綜合利用交易信息平臺，為產廢和利廢企業搭建信息交流平臺，分品種及時發布大宗固廢產生單位、產生量、品質情況等，推動企業間、產業間、區域間加強信息交流，提高資源配置效率。

四打造骨干企業示范引領模式。建立大宗固廢綜合利用企業領跑者制度，推動大型綜合利用企業建設完善大宗固廢綜合利用設施，加大對關鍵技術裝備綠色化、智能化改造，提高企業資源化利用率和無害化處置水平。定期發布“領跑者”企業名單，并給予政策扶持，加快培育具有成熟大宗固廢綜合利用處置能力的骨干企業，發揮示范引領作用，帶動上下游產業協同發展，全面激活產業鏈帶動全產業綠色可持續發展。

（3）增強重點區域大宗固廢消納能力

一培育跨區域產品聯動市場機制。建立“增強共識、建立規則和推進共享”合作機制，推動培育大宗固廢綜合利用產品聯動市場，形成產、供、銷、用聯動的格局。建立跨區域產品標準共享共用機制，建立從設計到施工全流程的大宗固廢綜合利用產品優先采用機制。鼓勵大宗固廢在區域間的流動，充分利用現有鐵運、海運、水運能力，開展多式聯運，推動重點區域固廢綜合利用率整體提升。如可考慮在京津冀及周邊地區等重點區域，充分利用山西、內蒙古等地尾礦、廢石、粉煤灰等存量大宗固廢資源補齊產能短板，為核心發展區域重大工程建設提供建材原料。

二建立跨區域多部門聯動政策機制。充分發揮區域中心城市或城市群市場資源豐富性和周邊區域固廢資源的充足性優勢，鼓勵將大宗固廢綜合利用產業融入區域協同治理框架之中。出臺跨區域多部門協作聯動相關制度和關鍵瓶頸問題申報處理機制，協力解決制約京津冀、長江經濟帶、黃河流域、粵港澳大灣區等重點區域產業協同發展的關鍵瓶頸問題。構建科學合理的大宗固廢綜合利用區域協同發展機制，制定固廢綜合利用區域協同發展的財稅政策、科技創新激勵政策、綜合利用產品政策。

三開展重大戰略區綜合利用試點。優先在京津冀、長江經濟帶、黃河流域等大宗固廢產生量大、品種多的典型重大戰略區域因地制宜開展應用試點，探索區域內大宗固廢綜合利用新模式。重點推進京津冀及周邊地區產業廢棄物大規模協同利用和清潔高效利用；充分發揮長江經濟帶的內陸低成本水運優勢，推進區域產業廢棄物協同利用、生態化高效利用；圍繞生態保護，以市場化機制推動黃河流域存量廢棄物規模化利用；推進西部地區有色金屬采選冶固廢高效提取有價組分生態化清潔利用；推動東北地區老工業基地產業廢棄物協同利用的戰略性新興產業發展。

（4）建立健全長效推進保障體制機制

一完善大宗固廢綜合利用標準體系。建立大宗固廢綜合利用領域的行業標準化機構，建立健全相關標準體系。完善綜合利用產品設計、生產、使用等環節的全生命周期綠色標準。注重標準之間的協調、配合性，促進資源綜合利用產品標準和建筑標準、施工規范等上下游產業標準之間的銜接，著力解決大宗固廢綜合利用產品應用的標準瓶頸問題。鼓勵相關細分領域團體標準的制定，通過標準化手段，提高產品的市場競爭力和先進適應技術推廣。

二完善稅收優惠政策。落實資源綜合利用增值稅、所得稅、環境保護稅等優惠政策，擴大綜合利用產品稅收優惠范圍，探索將尾礦、煤矸石等大宗固廢井下充填或回填列入增值稅優惠目錄。聚焦大宗固廢綜合利用重點領域，深入研究制約行業發展的稅收制度瓶頸，針對赤泥、尾礦、建筑垃圾等大宗固廢，有針對性研究出臺符合行業特點的可操作、可落地、可實施的稅收優惠政策。

三加強科技創新支撐。積極推動建立固廢利用科技創新平臺，實驗室，孵化器等，鼓勵科技創新，實施重點研發計劃，加快成果轉化，突破復雜難用固廢綜合利用技術瓶頸。鼓勵建立多模式的產業創新聯盟，形成利益共享、風險共擔的創新主體。加快發布大宗固廢綜合利用先進實用技術目錄，分品種征集大宗固廢綜合利用關鍵共性技術，同時強化推廣應用，遴選發布大宗固廢綜合利用先進適用技術目錄和典型案例。

四健全大宗固廢綜合利用評價制度。根據大宗固廢綜合利用技術研發的進展、標準制修訂等情況，調整修訂相關產品目錄。堅持以市場化為導向，完善資源綜合利用第三方評估評價機制，在財稅減免、項目認定、技術評價等工作中積極引入第三方評估評價。在評估評價基礎上，適時發布產品展示、市場需求、成果轉化、技術推廣等服務信息。